LA CORTE DEI CONTI
Sezione giurisdizionale per la Regione Sardegna
in composizione monocratica, nella persona del consigliere Maria
Elisabetta Locci, ha pronunciato la seguente ordinanza, sul ricorso
iscritto al n. 24.830 del registro di segreteria, proposto dai
signori:
1. Nicola Leone, nato a Sassari il 28 ottobre 1945 (codice
fiscale: LNENCL45R28I452V; pec: nleone45@postecert.it); 2. Pietro
Antioco Corda, nato a Sassari il 4 giugno 1935 (codice fiscale:
CRDPTR35H04I452K); 3. Enrico Altieri, nato a Cagliari il 5 luglio
1939 (codice fiscale: LTRNRC39L05B354F); 4. Mauro Rosella, nato a
Roma il 27 luglio 1944 (codice fiscale: RSLMRA44L27H501C); 5. Alberto
Lazzardi, nato a Roma il 14 marzo 1948 (codice fiscale:
LZZLRT48C14H501M); 6. Valerio Cicalo', nato a Isili il 14 febbraio
1942 (cod. fisc.: CCLVLR42B14E336Z); 7. Ettore Angioni, nato a
Cagliari il 25 aprile 1941 (codice fiscale: NGNTTR41D25B354U); 8.
Gianni Caocci, nato a Cagliari il 25 settembre 1942 (codice fiscale:
CCCGNN42P25B354Y); 9. Gianluigi Ferrero, nato ad Iglesias il 7
novembre 1936 (codice fiscale: FRRGLG36S07E281J); 10. Giorgio Longu,
nato a Cagliari il 9 settembre 1933 (codice fiscale:
LNGGRG33P09B354E), tutti rappresentati e difesi dall'avvocato Nicola
Leone, che rappresenta anche se' medesimo, presso il cui studio, sito
in Cagliari, via Machiavelli n. 100, hanno eletto domicilio, contro
l'Inps, Gestione dipendenti pubblici, in persona del legale
rappresentante pro tempore, con sede legale in Roma, via Ciro il
Grande, n. 21 (codice fiscale: 80078750587), e la Direzione regionale
INPS della Sardegna, in persona del legale rappresentante pro
tempore, con sede in Cagliari, viale Armando Diaz n. 35.
Ritenuto in fatto
Con atto depositato in data 31 luglio 2019 i ricorrenti, hanno
chiesto: a) in via principale, che venga accertato il loro diritto
alla integrale corresponsione del trattamento pensionistico, senza
l'applicazione della decurtazione percentuale prevista dall'art. 1,
comma 261 della legge 30 dicembre 2018, n. 145, recante «Bilancio di
previsione dello Stato per l'anno finanziario 2019 e bilancio
pluriennale per il triennio 2019-2021»; b) in subordine, che sia
accertato che l'Inps non possa sottoporre al prelievo di cui all'art.
1, comma 261, le pensioni erogate ai ricorrenti se non previa
verifica che, ricalcolate virtualmente le pensioni con il metodo
contributivo, con l'utilizzo dei parametri per il tempo in cui i
singoli ricorrenti sono stati collocati a riposo, la pensione che
sarebbe stata corrisposta non e' inferiore a quella attualmente in
godimento.
A tali domande e' connessa quella di condanna dell'INPS alla
restituzione delle somme trattenute, in ogni caso con vittoria di
spese ed onorari del giudizio, con distrazione a favore del
difensore, dichiaratosi antistatario.
E' stata, altresi', eccepita la illegittimita' costituzionale
della norma indicata e, conseguentemente, e' stato richiesto che,
ritenuta la rilevanza e la non manifesta infondatezza della questione
come prospettata (e per altri motivi di incostituzionalita' meglio
visti dal Giudice) siano rimessi gli atti alla Corte costituzionale
per lo scrutinio di costituzionalita', rilevando che nella denegata
ipotesi in cui la Corte costituzionale ritenesse le norme impugnate
conformi a Costituzione, previa, occorrendo, consulenza tecnica, sia
comunque dichiarato che i ricorrenti non possono essere assoggettati
al prelievo di cui si tratta perche' le loro pensioni, calcolate con
il metodo contributivo risulteranno pari o addirittura superiori a
quelle in godimento e, quindi, non soggette al prelievo ai sensi
dell'art. 1, comma 263 ultimo periodo della legge n. 145 del 2018.
I ricorrenti hanno premesso di essere stati magistrati, ordinari
(Corda, Altieri, Angioni, Ferrero, Rosella, Cicalo'), militari
(Lazzardi), e contabili (Leone, Longu), ovvero avvocati distrettuali
dello Stato (Caocci), e di essere stati collocati in quiescenza dopo
il compimento degli anni settanta e, taluno, alla soglia del
compimento di anni settantacinque, ad eccezione del dott. Lazzardi,
collocato a riposo ai sensi della legge 24 dicembre 2007, n. 247, con
decorrenza dal 1° luglio 2010, con anni 37 e mesi 1 di servizio e,
comunque, all'eta' di 62.
La pensione in godimento e' stata liquidata con il sistema
retributivo e, per i ricorrenti Leone, Angioni, Rosella, Cicalo' e
Caocci, collocati a riposo dal 1° gennaio 2012, in parte con il
sistema misto (posto che dal 2012 in poi il calcolo del trattamento
viene effettuato, per tutti, con il sistema contributivo).
Con la legge 30 dicembre 2018, n. 145 (legge di bilancio per il
2019), e' stato, per l'ennesima volta, introdotto un sistema di
riduzione dei trattamenti pensionistici loro attribuiti, avendo il
Legislatore disposto all'art. 1, commi 261 - 268, testualmente,
quanto segue:
261. A decorrere dalla data di entrata in vigore della
presente legge e per la durata di cinque anni, i trattamenti
pensionistici diretti a carico del Fondo pensioni lavoratori
dipendenti, delle gestioni speciali dei lavoratori autonomi, delle
forme sostitutive, esclusive ed esonerative dell'assicurazione
generale obbligatoria e della Gestione separata di cui all'art. 2,
comma 26, della legge 8 agosto 1995, n. 335, i cui importi
complessivamente considerati superino 100.000 euro lordi su base
annua, sono ridotti di un'aliquota di riduzione pari al 15 per cento
per la parte eccedente il predetto importo fino a 130.000 euro, pari
al 25 per cento per la parte eccedente 130.000 euro fino a 200.000
euro, pari al 30 per cento per la parte eccedente 200.000 euro fino a
350.000 euro, pari al 35 per cento per la parte eccedente 350.000
euro fino a 500.000 euro e pari al 40 per cento per la parte
eccedente 500.000 euro.
262. Gli importi di cui al comma 261 sono soggetti alla
rivalutazione automatica secondo il meccanismo stabilito dall'art.
34, comma 1, della legge 23 dicembre 1998, n. 448.
263. La riduzione di cui al comma 261 si applica in
proporzione agli importi dei trattamenti pensionistici, ferma
restando la clausola di salvaguardia di cui al comma 267. La
riduzione di cui al comma 261 non si applica comunque alle pensioni
interamente liquidate con il sistema contributivo.
264. Gli organi costituzionali e di rilevanza costituzionale,
nell'ambito della loro autonomia, si adeguano alle disposizioni di
cui ai commi da 261 a 263 e 265 dalla data di entrata in vigore della
presente legge.
265. Presso l'Inps e gli altri enti previdenziali interessati
sono istituiti appositi fondi denominati «Fondo risparmio sui
trattamenti pensionistici di importo elevato» in cui confluiscono i
risparmi derivati dai commi da 261 a 263. Le somme ivi confluite
restano accantonate.
266. Nel Fondo di cui al comma 265 affluiscono le risorse
rivenienti dalla riduzione di cui ai commi da 261 a 263, accertate
sulla base del procedimento di cui all'art. 14 della legge 7 agosto
1990, n. 241.
267. Per effetto dell'applicazione dei commi da 261 a 263,
l'importo complessivo dei trattamenti pensionistici diretti non puo'
comunque essere inferiore a 100.000 euro lordi su base annua.
268. Sono esclusi dall'applicazione delle disposizioni di cui
ai commi da 261 a 263 le pensioni di invalidita', i trattamenti
pensionistici di invalidita' di cui alla legge 12 giugno 1984, n.
222, i trattamenti pensionistici riconosciuti ai superstiti e i
trattamenti riconosciuti a favore delle vittime del dovere o di
azioni terroristiche, di cui alla legge 13 agosto 1980, n. 466, e
alla legge 3 agosto 2004, n. 206.
Le norme censurate si porrebbero, ad avviso dei ricorrenti, nel
solco di una serie di manovre, ripetute nel corso del decennio,
dirette ad intervenire sui trattamenti pensionistici piu' elevati, in
un'ottica quasi punitiva, giacche' accompagnate da dichiarazioni,
rese da diversi esponenti della classe politica, in forza delle quali
parrebbe che le pensioni elevate non siano assistite da un congruo
versamento di contributi che ne avrebbe giustificato la liquidazione.
Per tale aspetto, considerato il disposto di cui all'art. 1,
comma 263, i ricorrenti hanno precisato di aver chiesto all'Istituto
previdenziale di provvedere al ricalcolo delle singole pensioni in
godimento, applicando il metodo contributivo, per verificare se
sussistessero le condizioni per non applicare le riduzioni contenute
al comma 261, senza ricevere risposta alcuna dall'INPS.
Difatti, l'applicazione dei criteri collegati al calcolo
contributivo e, soprattutto, della speranza di vita al momento del
pensionamento, porterebbe ad escludere per molti di loro, se non per
tutti, la riduzione prevista dal comma 261.
Pur non ignorando che ad alcune pensioni di importo
particolarmente elevato, calcolate con il sistema retributivo e con
il criterio dell'ultimo stipendio, non sia corrisposto il versamento
di contributi adeguati, hanno ribadito che non si potrebbe, in virtu'
di pochi casi clamorosi, colpire un rilevante numero di pensionati
che hanno, invece, regolarmente pagato i contributi in una lunga
attivita' lavorativa, con un'anzianita' contributiva maggiore
rispetto ai quaranta anni di servizio considerati per il calcolo
della pensione (nella specie, i ricorrenti Angloni, Longu e Leone
avrebbero versato contributi rispettivamente per 49 e oltre 48 anni;
il dott. Cicalo' e l'avvocato Caocci addirittura per circa 52 anni).
In ogni modo, nessuno dei ricorrenti avrebbe potuto scegliere il
sistema di calcolo della propria pensione (ed optare, quindi, per il
calcolo con il sistema contributivo) in quanto, seppure la legge n.
335 del 1995 avesse previsto la possibilita' di scelta, il
decreto-legge 28 settembre 2001, n. 355 (convertito dalla legge
n. 417 del 27 novembre 2001) aveva eliminato questa possibilita',
stabilendo che l'art. 1, comma 23, secondo periodo, della legge 8
agosto 1995, n. 335, si interpreta nel senso che l'opzione ivi
prevista e' concessa limitatamente ai lavoratori di cui al comma 12
del predetto art. 1 che abbiano maturato un'anzianita' contributiva
pari o superiore a quindici anni, di cui almeno cinque nel sistema
contributivo. 2. La liquidazione del trattamento pensionistico
esclusivamente con le regole del sistema contributivo e' comunque
concessa a coloro che abbiano esercitato il diritto di opzione, entro
la data di entrata in vigore del presente decreto.
Ad avviso dei ricorrenti, l'eliminazione della possibilita' di
tale opzione risiederebbe nella circostanza che molte pensioni
elevate, completamente retributive, derivanti da carriere sin
dall'inizio caratterizzate da un'alta retribuzione, potrebbero
avvantaggiarsi del calcolo tutto contributivo, considerazione
supportata dall'intervenuta emanazione dell'art. 1, comma 707, della
legge n. 190 del 2014 (legge di stabilita' per il 2015), in forza del
quale la pensione calcolata con il sistema contributivo non potrebbe
superare l'importo che si sarebbe ottenuto con il sistema
retributivo.
Nell'atto di ricorso sono state svolte ampie considerazioni anche
sulla misura concernente il mancato adeguamento delle pensioni
all'andamento del costo della vita (comma 260 dell'art. 1 della legge
n. 145 del 2018), anch'essa, ad avviso di parte attrice, connotata da
irrazionalita' e irragionevolezza, non consentendo alle pensioni
superiori a tre volte il minimo INPS, e in misura decrescente al
salire della pensione, il recupero dell'inflazione.
Peraltro, e' stata resa palese la volonta' di non sollevare
questione di illegittimita' costituzionale della norma, ne' e' stata
formulata domanda di restituzione delle somme a tal fine trattenute,
volendo circoscrivere la domanda alla riduzione prevista dal comma
261, ma formulando le piu' ampie riserve anche in ordine a tale
riduzione o mancato adeguamento.
E' stato, poi, ricostruito il quadro generale nel quale le norme
sospettate di illegittimita' sono venute ad incidere, a partire dalla
riforma del sistema pensionistico, attuata con la legge 8 agosto
1995, n. 335, che aveva previsto il graduale passaggio, per il
calcolo della pensione, dal sistema retributivo al sistema
contributivo, sistema contributivo esteso alle anzianita'
contributive maturate a decorrere 1° gennaio 2012 dalla c.d. legge
Fornero (decreto-legge 6 dicembre 2011, n. 20 l, convertito, con
modificazioni, dalla legge 22 dicembre 2011, n. 214), e accompagnato
dal progressivo spostamento nel tempo dell'eta' pensionabile.
In seguito, peraltro, il Legislatore, nonostante quanto stabilito
con la riforma da ultimo citata, aveva adottato provvedimenti con i
quali si stabiliva l'anticipazione del pensionamento per i magistrati
ancora in servizio (decreto-legge 24 giugno 2014, n. 90, convertito
con modificazioni dalla legge 11 agosto 2014, n. 114; decreto-legge
27 giugno 2015, n. 83, convertito con modificazioni dalla legge 6
agosto 2015, n. 132; e decreto-legge 31 agosto 2016, n. 168,
convertito dalla legge 25 ottobre 2016, n. 197) e si anticipava,
altresi' (decreto-legge n. 90/2014), il pensionamento dei dipendenti
dello Stato, con costi e aggravi a carico del sistema previdenziale.
Tali disposizioni sono state precedute e accompagnate da diversi
interventi diretti a incidere sui trattamenti pensionistici elevati.
Cosi': a) l'art. 37 della legge 23 dicembre 1999, n. 488, aveva
introdotto un contributo di solidarieta' nella misura del 2 per
cento. Le somme cosi' prelevate confluivano in un fondo, di cui alla
legge n. 196 del 1997 (articoli 5 e 9, comma 3), per la copertura
previdenziale di lavoratori in formazione; b) la legge 24 dicembre
2003, n. 350, all'art. 3, comma 102 prevedeva, per un periodo di tre
anni, un contributo di solidarieta' nella misura del 3 per cento; c)
la legge di conversione del decreto-legge 6 luglio 2011, n. 98 (legge
15 luglio 2011, n. 111) disponeva, in considerazione della
eccezionalita' della situazione economica internazionale e tenuto
conto delle esigenze prioritarie di raggiungimento degli obiettivi di
finanza pubblica, a decorrere dal 1° agosto 2011 e fino al 31
dicembre 2014, un contributo di perequazione, pari al 5 per cento per
i trattamenti pensionistici superiori a 90.000 euro lordi annui fino
a 150.000 euro, nonche' pari al 10 per cento per la parte eccedente
150.000 euro; tale soglia veniva elevata al 15 per cento, per la
parte eccedente 200.000 euro, con il decreto-legge 6 dicembre 2011,
n. 201, convertito, con modificazioni, dalla legge 22 dicembre 2011,
n. 214 (la norma veniva dichiarata costituzionalmente illegittima con
la sentenza n. 116 del 2013); d) con il decreto-legge 13 agosto 2011,
n. 138 (convertito, con modificazioni dalla legge 14 settembre 2011,
n. 148), veniva introdotto un contributo di solidarieta' del 3 per
cento per i redditi complessivi di importo superiore a 300.000 euro
lordi annui, sulla parte eccedente il predetto importo, a decorrere
dal 1° gennaio 2011 e fino al 31 dicembre 2013, poi prorogato a 31
dicembre 2016 con la legge n. 147 del 2013 (legge di stabilita' per
il 2014); e) la stessa legge, art. 1, commi 486 e 487, prevedeva, a
decorrere dal 10 gennaio 2014 e per un periodo di tre anni, sugli
importi dei trattamenti pensionistici corrisposti da enti gestori di
forme di previdenza obbligatorie, complessivamente superiori a
quattordici volte il trattamento minimo INPS, un contributo di
solidarieta' a favore delle gestioni previdenziali obbligatorie. La
norma veniva impugnata davanti alla Corte costituzionale che, con
sentenza n. 173 del 2016, dichiarava non fondate le questioni di
legittimita' costituzionale dell'art. 1, comma 486, e inammissibile
la questione di legittimita' costituzionale del comma 487.
Nel descritto contesto, e proprio mentre si approvavano le norme
di riduzione delle pensioni, il Governo adottava misure espansive
della spesa con il decreto-legge 28 gennaio 2019, n. 4, convertito,
con modificazioni, dalla legge 28 marzo 2019, n. 126, recante
disposizioni urgenti in materia di reddito di cittadinanza e di
pensioni, tra cui la c.d. «quota 100».
Le risorse occorrenti per far fronte alle misure introdotte sono
state quantificate, per la sola pensione a quota 100, in euro 4.719,1
milioni per il 2019, in euro 8.717,1 milioni per il 2020 e,·infine,
in 9.266,5 milioni di euro per il 2021.
La legge di bilancio per l'anno 2019, nel ridurre i trattamenti
pensionistici, ha introdotto (art. 1, commi 255 e 256) il c.d.
reddito di cittadinanza, stanziando a tali fini 7.100 milioni di euro
per l'anno 2019, 8.055 milioni di euro per l'anno 2020, e 8.317
milioni di euro annui a decorrere dall'anno 2021 e, al comma 256, al
fine di dare attuazione a interventi in materia pensionistica
finalizzati all'introduzione di ulteriori modalita' di pensionamento
anticipato e misure per incentivare l'assunzione di lavoratori
giovani, ha istituito un «Fondo per la revisione del sistema
pensionistico, attraverso l'introduzione di ulteriori forme di
pensionamento anticipato e misure per incentivare l'assunzione di
lavoratori giovani», con una dotazione pari a 3.968 milioni di euro
per l'anno 2019, a 8.336 milioni di euro per l'anno 2020, a 8.684
milioni di euro per l'anno 2012.
Tutte tali misure, ad avviso dei ricorrenti, andrebbero
finanziate con la fiscalita' generale, non essendo a tal fine
sufficiente, all'evidenza, il gettito derivante dalla riduzione di
poche decine di migliaia di pensioni.
Peraltro, i provvedimenti cosi' adottati, dimostrerebbero le
palesi irrazionalita' e irragionevolezza delle norme censurate in
ricorso, le quali non rispetterebbero, per distinti profili, i
principi costituzionali sanciti dagli articoli 2, 3, 23, 35, 36, 38 e
53, della Costituzione, come interpretati dal Giudice delle leggi, in
ragione delle considerazioni che di seguito sinteticamente si
espongono.
1. In primo luogo, sarebbe stato violato l'art. 23 della
Costituzione, data l'inosservanza sostanziale del procedimento di cui
all'art. 72 della Costituzione, circostanza resa palese, ad avviso di
parte attrice, dall'impugnativa effettuata da trentasette senatori, i
quali avevano sollevato conflitto di attribuzione tra poteri dello
Stato, per la grave compressione dei tempi di discussione della legge
stessa, dopo la presentazione al Senato, da parte del Governo, del
c.d. maxiemendamento.
In particolare, si sarebbe impedita l'osservanza del procedimento
ordinario di approvazione delle leggi, caratterizzato da una fase
necessaria di esame in commissione referente; si sarebbe violato il
principio di leale collaborazione che deve informare i rapporti tra
gli organi che costituiscono espressione dei poteri dello Stato;
sarebbe stato votato un testo non nella disponibilita' dei senatori,
non essendo stato fornito alcun testo definitivo, ne' in formato
cartaceo, ne' in formato elettronico; infine, vi sarebbe stata
un'inaccettabile totale compressione del ruolo delle Camere e delle
loro articolazioni, in favore di un'accelerazione del procedimento
legislativo, senza che il testo del disegno di legge potesse essere
discusso in aula e approvato articolo per articolo e con votazione
finale (cfr. punti da 5 a 8 dell'ordinanza della Corte costituzionale
n. 17, dell'8 febbraio 2019, con cui il ricorso per conflitto di
attribuzione e' stato dichiarato inammissibile, richiamata in
ricorso). Peraltro, e' stato osservato, detto emendamento, non
accompagnato da alcuna nota tecnica, avrebbe recepito, per la materia
pensionistica, il contenuto di due progetti di legge, di iniziativa
parlamentare, uno presentato alla Camera e dovuto all'iniziativa di
deputati della maggioranza parlamentare, ed un altro, presentato al
Senato, dovuto all'iniziativa di senatori di minoranza, i quali, in
sostanza, miravano ad incidere sull'annosa questione delle cosiddette
«pensioni d'oro», il cui elevato importo appariva stridente
nell'attuale contesto socio-economico e di sacrifici imposti alla
generalita' della popolazione, accomunando pensioni e vitalizi, senza
pero' considerare la differente natura degli emolumenti (i
trattamenti pensionistici si diversificherebbero sotto il profilo
della contribuzione, della durata del servizio prestato, e degli
importi corrisposti);
2. Sarebbe stato del pari violato il principio di uguaglianza,
sancito dall'art. 3 della Costituzione, laddove si e' inteso
stabilire un limite massimo della pensione ritenuto equo, pari a
100.000 euro, al di sopra del quale sia possibile effettuare
decurtazioni non giustificate. Neppure potrebbe invocarsi la natura
solidaristica del prelievo, alla luce dei principi dettati dalla
Corte costituzionale, in forza dei quali il contributo di
solidarieta', per superare lo scrutinio «stretto» di
costituzionalita', e palesarsi dunque come misura improntata
effettivamente alla solidarieta' previdenziale (articoli 2 e 38 della
Costituzione), deve operare all'interno del complessivo sistema della
previdenza; essere imposto dalla crisi contingente e grave del
predetto sistema; incidere sulle pensioni piu' elevate (in rapporto
alle pensioni minime); presentarsi come prelievo sostenibile;
rispettare il principio di proporzionalita'; essere comunque
utilizzato come misura una tantum (sentenze nn. 223/20 12; 116/2013;
173/2016, delle quali sono stati riportati stralci in ricorso). In
particolare, anche un'asserita natura solidaristica del prelievo si
porrebbe in contrasto con i precetti costituzionali di cui agli
articoli 3, 23 e 53 della Costituzione. Difatti, per un verso, la
solidarieta' del sistema tributario e' realizzata con la
progressivita' del tributo sui redditi mentre, per altro verso,
parrebbe non sussistere una precipua esigenza di far fronte al
pagamento delle pensioni minime, alla luce delle dichiarazioni rese
dal Presidente dell'INPS, esplicative del fatto che qualora il
bilancio dell'INPS venisse opportunamente depurato dagli strumenti di
assistenza e, lato senso, non pensionistici, si scoprirebbe che il
sistema pensionistico italiano e' solido, la spesa in linea con la
media dei Paesi europei, circa il 12%. Pertanto, ad avviso dei
ricorrenti, si tratterebbe di prelievo da porsi a carico della
fiscalita' generale, non operando nello stretto ambito del sistema
pensionistico. Ne' le somme derivanti dalle illegittime decurtazioni
potrebbero far fronte alla rappresentata esigenza di aumentare le
pensioni inferiori a 780,00 euro mensili; per tale profilo, sarebbe
palese l'irrazionalita' e irragionevolezza della legge, non avendo
considerato che, a fronte della necessita' di alcuni miliardi di
euro, il gettito derivante dal prelievo sembra non superi 76 - 80
milioni di euro. A non voler considerare che, a fronte di alcuni
milioni di pensioni di minimo importo non sarebbero stati versati
contributi sufficienti alla base. Conseguentemente, violerebbe
certamente il principio di ragionevolezza l'assoggettamento a
prelievo di pensioni solo perche' di importo piu' elevato, dal
momento che provvedimenti di (maggiore) equita' sociale dovrebbero
essere posti a carico della fiscalita' generale.
Analoghe considerazioni andrebbero fatte in merito al pagamento
delle prestazioni di natura assistenziale, o che beneficiano di
integrazione al minimo, o di «maggiorazioni sociali», gravanti sul
bilancio dell'INPS, sprovviste alla base di contribuzione (o al
massimo dotate di contribuzioni modeste e per pochi anni).
2.1 Anche il comma 263 della norma violerebbe il principio di
uguaglianza, esonerando dal prelievo i pensionati le cui pensioni, di
pari o superiore importo, siano state interamente liquidate con il
sistema contributivo. Sarebbero evidenti la disparita' di trattamento
e la irragionevolezza della norma, in relazione ai pensionati che
hanno avuto la pensione calcolata con il sistema retributivo, qualora
non dovesse essere effettuato il calcolo, virtuale, di tali pensioni
con il sistema contributivo per verificarne l'importo, tenendo
altresi' conto della speranza di vita dei pensionati al momento del
pensionamento.
Cio' a prescindere dalla considerazione che, allo stato, non
sembra che possano esservi pensioni interamente liquidate con il
sistema contributivo, applicabile alle pensioni di soggetti iscritti
dal 1° gennaio 1996, considerazione che porterebbe ad attribuire
quale unico significato, alla norma richiamata, l'effettuazione del
ricalcolo con il sistema contributivo e, qualora l'importo della
pensione risulti non inferiore, la impossibilita' di applicare il
prelievo.
3. La norma censurata si porrebbe in contrasto anche con gli
articoli 35, 36 e 38 della Costituzione, essendo la pensione dei
ricorrenti proporzionata alla elevata qualita' e alla quantita' -
lunga durata nel tempo - del lavoro svolto, cosi' come dovrebbero
essere assicurati mezzi adeguati alle esigenze di vita dei lavoratori
in caso di vecchiaia (art. 38 della Costituzione).
4. Il comma 265 dell'art. 1, nel prevedere che presso l'INPS e
gli altri enti previdenziali interessati sono istituiti appositi
fondi denominati «Fondo risparmio sui trattamenti pensionistici di
importo elevato» in cui confluiscono i risparmi derivati dai commi da
261 a 263, senza indicare la effettiva destinazione delle somme,
semplicemente accantonate, rivelerebbe, ad avviso dei ricorrenti, la
natura meramente confiscatoria del prelievo, il che condurrebbe ad
escludere la natura tributaria del medesimo. Al riguardo, hanno
osservato che se e' costituzionalmente consentita - e non senza
condizioni - l'espropriazione della proprieta' privata, non e'
certamente consentita la confisca dei legittimi emolumenti frutto,
nel caso delle pensioni, del prelievo contributivo durante
l'attivita' lavorativa. Difatti, in mancanza della nota tecnica della
legge, non sarebbe possibile conoscere le motivazioni del prelievo e,
poiche' la stessa legge nulla dispone sulla destinazione delle somme,
semplicemente accantonate nel Fondo di cui si e' detto, queste, sulla
base delle norme giuscontabilistiche, non potrebbero essere
impegnate.
5. Inoltre, poiche' il comma 261 avrebbe aumentato la durata del
prelievo a ben cinque anni e aumentato, in maniera esorbitante, le
aliquote di riduzione il disposto normativo contrasterebbe anche con
l'art. 136 della Costituzione, per violazione / elusione del
giudicato costituzionale (sentenze n. 173 del 2016 n. 223 del 2012 e
n. 116 del 2013), essendo ammesso un contributo sulle pensioni solo
come misura del tutto eccezionale, che non si potrebbe tradurre in un
meccanismo di alimentazione del sistema previdenziale (sentenza n.
173 del 2016 cit.).
6. Infine, qualora si volesse ritenere la natura tributaria del
prelievo, sarebbe palese la contrarieta' ai parametri costituzionali
e, fondamentalmente, agli articoli 3 e 53 Costituzione. Difatti, la
norma tasserebbe in maniera diversa, a parita' di importi e di
qualita' dei redditi, i pensionati con pensioni superiori a
100.000,00 euro e non tutti gli altri soggetti dell'ordinamento con
redditi anche piu' elevati.
La difesa dei ricorrenti, alla luce delle molteplici
argomentazioni contenute in ricorso, e piu' sopra sommariamente
descritte, ha conclusivamente osservato che la sollevata questione di
costituzionalita' sia da ritenersi rilevante e non manifestamente
infondata, anche alla luce dei precedenti della giurisprudenza della
Corte costituzionale.
In via istruttoria, e' stato chiesto che sia disposta CTU al fine
di verificare l'importo del trattamento pensionistico dei ricorrenti,
laddove calcolato con il sistema retributivo, e che sia ordinato
all'INPS di depositare i provvedimenti di liquidazione della pensione
in godimento.
L'INPS, costituitosi in giudizio con il ministero degli avvocati
Alessandro Doa e Stefania Sotgia, ha depositato memoria difensiva in
data 20 gennaio 2020, con la quale, nel merito, sono state formulate
conclusioni di rigetto del ricorso, con ogni conseguenza di legge in
ordine alle spese di lite.
In via preliminare, e' stato sottolineato che la Sezione
giurisdizionale della Corte dei conti per il Friuli-Venezia Giulia,
con ordinanza del 16 ottobre 2019, ha rimesso gli atti di analogo
giudizio alla Corte costituzionale e, per motivi di opportunita', e'
stata chiesta la sospensione del presente procedimento, in attesa
della decisione del Giudice delle leggi.
Nel merito e' stato sostenuto che l'azione dell'istituto
previdenziale sarebbe pienamente legittima, giacche' effettuata sulla
base delle norme di legge vigenti.
Disposizioni con le quali il legislatore avrebbe perseguito una
maggiore equita' del sistema previdenziale, in un periodo di risaputa
grave crisi economica del paese, incidendo, con scelta certamente
ragionevole, solo sui trattamenti che, per il metodo di calcolo
applicato, retributivo o misto, non assicurano il perfetto equilibrio
tra pensione e contributi versati.
Inoltre, la ritenuta di cui alla legge n. 145/2018 avrebbe natura
provvisoria, giacche' destinata ad avere effetto per il periodo
predeterminato (5 anni), con carattere di transitorieta' e non di
definitivita'; vi sarebbe la finalizzazione dei risparmi di spesa
ottenuti, destinati all'apposito fondo istituito presso l'INPS.
Si tratterebbe, dunque, di una forma di riequilibrio «momentanea»
dell'importo dei trattamenti all'interno dello stesso sistema
pensionistico, in quanto le somme prelevate dai soggetti incisi
vengono acquisite in apposito fondo presso l'INPS e non sono
destinate alla fiscalita' generale, come riconosciuto, in fattispecie
analoga, dalla stessa Corte costituzionale, secondo cui «il
contributo di solidarieta', non potendo essere configurato come un
contributo previdenziale in senso tecnico, va inquadrato nel genus
delle prestazioni patrimoniali imposte per legge, di cui all'art. 23
della Costituzione, costituendo una prestazione patrimoniale avente
la finalita' di contribuire agli oneri finanziari del regime
previdenziale dei lavoratori, con la conseguenza che l'invocato
parametro di cui all'art. 53 della Costituzione deve ritenersi
inconferente, siccome riguardante la materia della imposizione
tributaria in senso stretto» (Corte costituzionale, ordinanza 30
gennaio 2003, n. 22, nonche' ordinanza n. 160/2007, meramente
confermativa della precedente).
Negli stessi sensi si sarebbe pronunciata anche la piu' recente
sentenza, n. 173 del 2016, nel ritenere legittimo, in quanto non
riconducibile a un tributo, il prelievo disposto dall'art. 1, comma
486 della legge n. 147/2013.
In conclusione, il sacrificio imposto ai pensionati, proprio in
ragione della limitata incidenza temporale, e della finalizzazione
delle risorse alla gestione pensionistica e non anche al pubblico
erario, non solo non integrerebbe un prelievo tributario, ma sarebbe
pienamente rispettoso dei precetti costituzionali citati dai
ricorrenti. Il prelievo, in quanto imposto dalla crisi contingente e
grave del sistema, e incidendo solo sulle pensioni piu' elevate in
misura incontestabilmente sostenibile e, quindi, nel pieno rispetto
del principio di proporzionalita', rappresenterebbe, per espressa
disposizione normativa, una misura una tantum. A conferma della
legittimita' costituzionale della norma censurata da parte attrice e'
stato fatto integrale riferimento alla sentenza n. 194/19 della Corte
dei conti, Sezione giurisdizionale Veneto, con la quale e' stata
respinta analoga pretesa, ritenendosi manifestamente infondata la
prospettata questione di costituzionalita'.
All'udienza del 30 gennaio 2020, il difensore dei ricorrenti,
avvocato Leone, ha depositato memoria di replica alle difese
dell'INPS, alla cui acquisizione agli atti non si e' opposto il
rappresentante dell'istituto, illustrandone il contenuto, che puo'
cosi' riassumersi.
Non sarebbero condivisibili le affermazioni dell'istituto in
relazione alla maggiore equita' perseguita dal legislatore. Difatti,
tutte le pensioni, sia quelle superiori a 100.000,00 euro, sia quelle
di importo inferiore, sarebbero state calcolate con lo stesso
sistema, di talche' nessuna di esse potrebbe assicurare il perfetto
equilibrio tra pensione e contributi. Non si comprenderebbe,
pertanto, perche' solo quelle di importo piu' elevato, proporzionate
alla quantita' e qualita' del lavoro prestato, dovrebbero subire
decurtazioni, anche qualora, come nel caso dei ricorrenti, abbiano
visto contributi versati per molti anni oltre i quaranta, sui quali
le pensioni stesse risultano calcolate.
Privo di riscontro obiettivo sarebbe, altresi', il riferimento
alla difficile situazione economica in cui versa il Paese, elemento
non posto in evidenza alcuna dallo stesso Legislatore, mentre nessuna
finalita' specifica sarebbe riconducibile al Fondo presso cui le
somme derivanti dalle decurtazioni sono state accantonate; operazione
questa, diretta, ad avviso della difesa di parte attrice, ad
escludere che al prelievo possa ascriversi natura tributaria.
Nel corso della discussione l'avvocato Leone ha anche precisato
di non condividere le pronunce emesse dalla Sezione Veneto, n.
194/2019, e dalla Sezione Calabria, n. 434/2019, con le quali sono
state respinte analoghe pretese e, pur condividendo le censure di
incostituzionalita' delle norme impugnate, contenute nelle ordinanze
di rimessione alla Corte costituzionale, n. 6/2019 della Sezione
Friuli-Venezia Giulia, e n. 308/2019 della Sezione Lazio, ha
ulteriormente evidenziato che certamente tali norme violano gli
articoli 3, 36 e 38 della Costituzione, ma che non si porrebbe un
problema di adeguatezza alle esigenze di vita, ma di rapporto tra
contributi versati e attivita' lavorativa svolta.
Inoltre, sarebbe stato assolto il dovere di solidarieta' di cui
all'art. 2 della Costituzione, attraverso il pagamento dell'IRPEF e
degli altri tributi, indiretti, data l'elevata pressione fiscale che
grava sui redditi di importo elevato, mentre una reale applicazione
del principio imporrebbe un'attenta revisione della spesa pubblica;
un vero e rigoroso perseguimento dell'evasione fiscale;
l'allargamento della platea dei contribuenti, non limitabile a una
determinata categoria, con manovre che assumerebbero una valenza
puramente punitiva.
Nel richiamare, infine, la sentenza n. 173/2016 della Consulta e
i principi ivi affermati al fine di rendere conformi alla Carta
fondamentale eventuali prelievi sui trattamenti pensionistici, la
difesa dei ricorrenti ha ribadito che la riduzione operata sarebbe
irragionevole e non sostenibile e che le disposizioni impugnate
violerebbero, oltre agli articoli 3, 36 e 38, anche gli articoli 3,
23 e 42 della Costituzione, poiche' la riduzione sine causa si
configurerebbe quale vero e proprio esproprio senza alcuna
giustificazione di pubblica utilita'.
L'Avvocato DOA, nell'interesse dell'INPS, ha ribadito che, se si
analizza la sola norma in questione, l'istituto ha gia' espresso in
memoria le proprie considerazioni. La manovra inciderebbe sulle sole
pensioni elevate, mentre il prelievo avrebbe, certamente, natura
transitoria, essendo previsto per soli cinque anni. Ha, pertanto,
insistito in via principale per il rigetto del ricorso e, in
subordine, per la sospensione del giudizio in attesa della pronuncia
della Corte costituzionale.
Considerato in diritto
Come traspare dalla narrativa del fatto, i ricorrenti hanno
chiesto che venga dichiarato il diritto alla integrale corresponsione
del trattamento pensionistico, senza l'applicazione della
decurtazione percentuale prevista dall'art. 1, comma 261 della legge
30 dicembre 2018, n. 145, recante «Bilancio di previsione dello Stato
per l'anno finanziario 2019 e bilancio pluriennale per il triennio
2019-2021», ovvero, in subordine, che sia accertato che l'INPS non
possa sottoporre al prelievo di cui all'art. 1, comma 261, le
pensioni erogate ai ricorrenti se non previa verifica che,
ricalcolate virtualmente le pensioni con il metodo contributivo, con
l'utilizzo dei parametri per il tempo in cui i singoli ricorrenti
sono stati collocati a riposo, la pensione che sarebbe stata
corrisposta non e' inferiore a quella attualmente in godimento,
chiedendo implicitamente, per tale aspetto, la sostanziale
applicazione dell'art. 1, comma 263, della legge richiamata.
A tali domande e' connessa quella di condanna dell'INPS alla
restituzione delle somme trattenute.
Nell'atto introduttivo del giudizio e' stata, inoltre,
prospettata la illegittimita' costituzionale della norma de qua per
diversi profili, che verranno partitamente esaminati, dovendosi sin
d'ora precisare che le pretese avanzate, qualora decise in
conformita' alle disposizioni vigenti, non potrebbero trovare
accoglimento.
Per un verso, difatti, e' chiaro il disposto dell'art. 1, comma
261 della legge di stabilita' 2019, laddove ha previsto le
decurtazioni mentre, per altro aspetto, la domanda formulata in via
subordinata, sarebbe priva di fondamento, ponendosi in netto
contrasto con il disposto del successivo comma 263, che nella
formulazione «secca» adottata dal legislatore, non ammette
interpretazioni differenti da quella fatta palese dal significato
delle parole secondo la connessione di esse (art. 12 preleggi), non
potendosi, pertanto, dare ingresso a diversi criteri ermeneutici,
quali quelli implicitamente invocati da parte attrice ed accedere,
per tale via, ad un «ricalcolo virtuale» delle pensioni, liquidate
con il sistema retributivo e/o misto, con l'utilizzo del sistema
contributivo.
Se dunque, da un lato, non si puo' prescindere, per la soluzione
della controversia, dall'applicazione delle norme censurate, dal che
la rilevanza della prospettata questione, ai sensi dell'art. 23
secondo comma della legge costituzionale n. 1 dell'11 marzo 1953,
dall'altro le disposizioni da ultimo introdotte con la legge n. 145
del 30 dicembre 2018 non paiono conformi a diversi principi espressi
nella Carta costituzionale, di talche' la questione posta,
considerata nel suo complesso, deve ritenersi non manifestamente
infondata.
Cio' premesso, nell'esaminare partitamente le varie censure di
incostituzionalita', va rilevato quanto segue.
1. Violazione dell'art. 23 della Costituzione, data
l'inosservanza sostanziale del procedimento di cui all'art. 72 della
Costituzione, a fondamento della quale la difesa dei ricorrenti ha
fatto richiamo al conflitto di attribuzione tra poteri dello Stato,
promosso da trentasette senatori, in ragione della grave compressione
dei tempi di discussione della legge, dopo la presentazione, da parte
del Governo, al Senato, del c.d. maxiemendamento n. 1.9000, il quale
aveva modificato in larga misura il disegno di legge su cui le Camere
avevano lavorato, senza che venisse dato modo alla Commissione
bilancio di svolgere l'esame di merito sul provvedimento in sede
referente.
Tali argomentazioni non possono essere condivise. Al riguardo va
osservato che il principio di autonomia delle Camere,
costituzionalmente garantito, in particolare dagli articoli 64 e 72
della Costituzione, non ammette un sindacato giudiziale esteso al
procedimento di formazione e approvazione delle leggi, ma consente,
nei limiti apprestati, una legittimazione a sollevare conflitto di
attribuzione in capo agli appartenenti alle Camere, anche
singolarmente considerati, qualora si sia in presenza di atti e
comportamenti che incidano negativamente sulle funzioni dei singoli
parlamentari e che pregiudichino il corretto svolgimento dei lavori,
come espressamente ricordato dalla Consulta nell'ordinanza n. 17/2019
dell'8 febbraio 2019, con cui il prefato ricorso e' stato dichiarato
inammissibile.
Orbene, la Corte (cfr. ordinanza cit.), pur richiamando
l'attenzione sulla necessita' che il ruolo riservato dalla
Costituzione al Parlamento nel procedimento di formazione delle leggi
sia non solo osservato nominalmente, ma rispettato nel suo
significato sostanziale, ha evidenziato che la prassi
dell'approvazione dei disegni di legge attraverso il voto di fiducia
apposto su un maxi-emendamento governativo si e' consolidata nel
tempo e che se ne e' fatto frequente uso sin dalla meta' degli anni
Novanta anche per l'approvazione delle manovre di bilancio da parte
dei governi di ogni composizione politica, in cerca di risposte alle
esigenze di governabilita', riconoscendo nel contempo che una
perdurante usanza costituisce un fattore non privo di significato
all'interno del diritto parlamentare, contrassegnato da un elevato
tasso di flessibilita' e di consensualita'.
In definitiva, non ha ravvisato un abuso da parte delle
maggioranze a tutela delle attribuzioni costituzionali del singolo
parlamentare, anche in ragione dell'esistenza di due fattori
concomitanti: da un lato, la lunga interlocuzione con le istituzioni
dell'Unione europea ha portato a una rideterminazione dei saldi
complessivi della manovra economica in un momento avanzato del
procedimento parlamentare e ha comportato un'ampia modificazione del
disegno di legge iniziale e, dall'altro, le riforme apportate al
regolamento del Senato della Repubblica nel dicembre 2017 - applicate
al procedimento per l'approvazione del bilancio dello Stato per la
prima volta nel caso di specie.
Nessuna lesione dell'art. 23 della Costituzione puo', pertanto,
ricollegarsi alla mancata osservanza del procedimento di
formazione/approvazione della legge, il quale opera sul distinto
piano politico istituzionale, in cui dovrebbero trovare
conciliazione, in forma pubblica e democratica, i diversi interessi
di cui i rappresentanti eletti sono portatori. Tale profilo di
censura deve, conseguentemente, ritenersi infondato.
2. Diverso discorso e' a farsi in relazione alla dedotta
violazione degli articoli 3, 23 e 53 della Costituzione.
Al riguardo, va in primo luogo precisato che analoga questione e'
stata rimessa al sindacato della Consulta con ordinanze n. 6, del 19
ottobre 2019, emessa dalla Sezione giurisdizionale della Corte dei
conti per il Friuli-Venezia Giulia, e n. 308, del 22 ottobre 2019,
adottata dalla Sezione giurisdizionale per il Lazio.
I giudici remittenti, con argomentazioni pienamente
condivisibili, hanno ritenuto che, al prelievo attuato dall'art. 1,
commi da 261 a 268, della legge n. 145/2018, sia da ascriversi natura
sostanzialmente tributaria atteso che, in concreto: determina una
decurtazione patrimoniale arbitrariamente duratura del trattamento
pensionistico, con acquisizione al bilancio statale del relativo
gettito, e costituisce un prelievo coattivo correlato ad uno
specifico indice di capacita' contributiva, che esprime l'idoneita'
del soggetto passivo all'obbligazione tributaria (cfr., in
particolare, ordinanza n. 6/2019, cit.).
Cio' alla luce delle seguenti motivazioni:
a) non risulta enunciata alcuna destinazione «vincolata»
delle risorse, attinte con l'intervento in discussione, a finalita'
solidaristiche endo-previdenziali, non essendo sufficienti, ne'
significativi, la previsione dell'accantonamento in fondi tematici
presso gli istituti previdenziali coinvolti, e il richiamo allo
strumento della conferenza di servizi per l'accertamento del quantum
conseguito (commi 265 e 266);
b) non e' rinvenibile alcun riferimento in ordine alla
destinazione da dare ai risparmi conseguiti sia nel documento redatto
dai Servizi studi e bilancio di Camera e Senato, contenente la
descrizione ed il commento delle modifiche al disegno di legge di
bilancio, approvate in sede di esame al Senato (il quale atto
richiama il mero dato testuale della norma, per cui le somme
trattenute confluiscono e restano accantonate presso i Fondi di cui
all'art. 1, comma 265; cfr. Dossier 23 dicembre 2018 - legge di
bilancio 2019 - Le modifiche approvate dal Senato della Repubblica -
Il maxiemendamento del Governo 1.9000, pagg. 192 e ss.), sia nel
Dossier sulla legge di bilancio 2019 della Camera dei deputati,
Servizio bilancio dello Stato (recante Modifiche approvate dal Senato
- dicembre 2018, pagg. 75 e ss.), nel quale ultimo sono solo
riportati i risparmi attesi, al lordo ed al netto delle minori
entrate tributarie, mentre il prelievo e' stato indicato come
«contributo di solidarieta'», denominazione non riportata nel testo
definitivo della legge di bilancio, approvato dal Parlamento, ove il
contributo e' inserito tout court nella Parte I Sezione I, recante
«Misure quantitative per la realizzazione degli obiettivi
programmati», insieme indistintamente a tutti gli altri interventi
rientranti nella manovra finanziaria deliberata: con cio'
risultandone suffragata la connotazione finanziariamente «neutra»
(cfr., sempre, ordinanza n. 6/2019);
c) ancora, l'analisi della composizione e degli effetti sui
saldi di finanza pubblica della manovra di bilancio 2019/2021,
contenuta nel Dossier sulla Manovra di bilancio 2019-2021, redatto
nel gennaio 2019, ovvero dopo l'approvazione della legge n. 145/2018
(cfr. Servizio bilancio del Senato e Servizio bilancio dello Stato
della Camera, - Effetti sui saldi e conto risorse e impieghi),
riporta in apposito quadro aggiornato l'indicazione del definitivo
livello delle spese previste: tra queste la riduzione dei trattamenti
pensionistici e' semplicemente indicato come intervento di riduzione
della spesa (come «minor adeguamento delle pensioni di importo piu'
elevato» e «riduzione dei trattamenti pensionistici piu' elevati»,
senza alcuna caratterizzazione teleologica) e, in tali termini,
rappresentato nella pertinente tabella illustrativa dell'impatto
finanziario di ciascuna misura (qui indicato come «contributo
pensioni di importo piu' elevato», mentre nella tabella che espone
gli interventi previsti dalla manovra di bilancio e i relativi mezzi
di copertura, le misure a carico delle pensioni piu' elevate sono
comprese tra questi ultimi (in questi sensi, ordinanza n. 6/2019);
d) tali aspetti, unitamente al carattere complessivamente
«espansivo» della manovra di bilancio per il 2019 (e per il triennio
fino al 2021) per il comparto previdenziale, in ragione della
introdotta riforma dei requisiti di accesso alla pensione (c.d. quota
100), fanno conclusivamente ritenere che le riduzioni non siano
ricollegabili ad una situazione emergenziale del sistema
pensionistico, ma si configurino come previsioni volte ad individuare
mezzi di copertura aggiuntivi delle spese pubbliche mediante
imposizione, tuttavia, di un prelievo «selettivo» a carico di alcune
categorie di pensionati. Conclusione, questa, avvalorata dalla
previsione della durata quinquennale del prelievo, protratta oltre
l'arco temporale di sviluppo della programmazione pluriennale di
bilancio, con la prospettiva di un piu' marcato consolidamento nel
tempo degli effetti di decurtazione delle pensioni piu' elevate, che
risponde ad una logica di tendenziale revisione in pejus definitiva
di tali trattamenti e rende, dunque, non solo significativamente piu'
incisiva la lesione dei diritti patrimoniali dei destinatari, ma
anche piu' marcato l'effetto discriminatorio rispetto ai non incisi,
a parita' di condizioni reddituali.
Per tali profili, dunque, e' stato ritenuto che la norma
censurata si appalesi confliggente con i principi di cui agli
articoli 3 e 53 della Costituzione, gravando soltanto su alcune
categorie di pensionati e non su tutti i cittadini, in violazione dei
fondamentali canoni di uguaglianza a parita' di reddito e di
universalita' dell'imposizione, non avendo i redditi derivanti dai
trattamenti pensionistici, una natura diversa e minoris generis
rispetto agli altri redditi presi a riferimento, ai fini
dell'osservanza dell'art. 53 della Costituzione, il quale non
consente trattamenti in pejus di determinate categorie di redditi da
lavoro (cfr. sentenze n. 223 del 2012 e n. 116 del 2013).
Peraltro, ad avviso di questo Giudice, qualora si volesse
escludere la natura tributaria delle misure adottate, il prelievo in
tal guisa operato si porrebbe, comunque, in contrasto con i precetti
di cui agli articoli 3, 23 e 53 della Costituzione, non potendo
invocarsi la natura solidaristica del prelievo, ex art. 2 della
Costituzione.
A escludere siffatta evenienza appare sufficiente il raffronto
tra le disposizioni di cui all'art. 1, comma 486, della legge 27
dicembre 2013, n. 147, ritenute conformi a Costituzione (sentenza 13
luglio 2016, n. 173), e le norme oggetto di censura in questa sede.
Il Legislatore del 2013 aveva cosi' disposto: a decorrere dal 1°
gennaio 2014 e per un periodo di tre anni, sugli importi dei
trattamenti pensionistici corrisposti da enti gestori di forme di
previdenza obbligatorie complessivamente superiori a quattordici
volte il trattamento minimo INPS, e' dovuto un contributo di
solidarieta' a favore delle gestioni previdenziali obbligatorie, pari
al 6 per cento della parte eccedente il predetto importo lordo annuo
fino all'importo lordo annuo di venti volte il trattamento minimo
INPS, nonche' pari al 12 per cento per la parte eccedente l'importo
lordo annuo di venti volte il trattamento minimo INPS e al 18 per
cento per la parte eccedente l'importo lordo annuo di trenta volte il
trattamento minimo INPS. Ai fini dell'applicazione della predetta
trattenuta e' preso a riferimento il trattamento pensionistico
complessivo lordo per l'anno considerato. L'INPS, sulla base dei dati
che risultano dal casellario centrale dei pensionati, istituito con
decreto del Presidente della Repubblica 31 dicembre 1971, n. 1388, e'
tenuto a fornire a tutti gli enti interessati i necessari elementi
per l'effettuazione della trattenuta del contributo di solidarieta',
secondo modalita' proporzionali ai trattamenti erogati. Le somme
trattenute vengono acquisite dalle competenti gestioni previdenziali
obbligatorie, anche alfine di concorrere al finanziamento degli
interventi di cui al comma 191 del presente articolo».
Traspare, dal dato testuale della norma, che il prelievo aveva
riguardato tutte le forme di previdenza obbligatorie, ed era stato
disposto anche per concorrere al finanziamento degli interventi in
favore dei c.d. «esodati» (come si evince dal richiamo, contenuto nel
comma 191 della legge n. 147/2013, all'art. 1, commi 231 e 233, della
legge 24 dicembre 2012, n. 228).
Tali aspetti sono valsi ad escludere la natura di tributo del
contributo di solidarieta', in quanto non acquisito allo Stato e non
destinato alla fiscalita' generale, ma prelevato direttamente
dall'INPS e dagli altri enti previdenziali, che lo trattengono
all'interno delle proprie gestioni con specifiche finalita'
solidaristiche endo-previdenziali.
E' stato, altresi', affermato che il contributo di solidarieta',
rispondeva a criteri di ragionevolezza e proporzionalita',
trattandosi di misura contingente, straordinaria e temporalmente
circoscritta; infine, «incidendo in base ad aliquote crescenti (del
6, 12 e 18 per cento), secondo una misura che rispetta il criterio di
proporzionalita' e, in ragione della sua temporaneita', non si
appalesa di per se' insostenibile, pur innegabilmente comportando un
sacrificio per i titolari di siffatte pensioni» (cfr. sentenza n.
173/2016, cit.).
Le disposizioni di cui all'art. 1, commi 261-268, della legge 30
dicembre 2018 n. 145, non paiono aver rispettato tali criteri.
Difatti, in primo luogo, la riduzione dei trattamenti
pensionistici non riguarda «tutti gli enti gestori di forme di
previdenza obbligatoria», essendo limitata ai trattamenti
pensionistici diretti a carico del Fondo pensioni lavoratori
dipendenti, delle gestioni speciali dei lavoratori autonomi, delle
forme sostitutive, esclusive ed esonerative dell'assicurazione
generale obbligatoria e della Gestione separata di cui all'art. 2,
comma 26, della legge 8 agosto 1995, n. 335 (cfr. comma 261) e
rimanendo, pertanto, esentati dal prelievo: a) i liberi
professionisti, in quanto titolari di trattamenti erogati dagli enti
previdenziali di diritto privato, istituiti con decreto legislativo
30 giugno 1994, n. 509, nonche' tutti i soggetti titolari di pensioni
da totalizzazione o da cumulo, nelle quali sia presente anche un solo
periodo contributivo a carico delle Casse professionali (cfr.
circolare n. 116 del 9 agosto 2019, emessa dall'INPS); b) i titolari
di pensione interamente calcolata con il sistema contributivo, cfr.
comma 263; c) i titolari di pensioni di invalidita' ed i trattamenti
pensionistici di invalidita' di cui alla legge 12 giugno 1984, n. 222
(comma 268); d) i titolari di trattamenti pensionistici riconosciuti
ai superstiti (comma 268); e) i titolari di trattamenti riconosciuti
a favore delle vittime del dovere o di azioni terroristiche, di cui
alla legge 13 agosto 1980, n. 466, e alla legge 3 agosto 2004, n. 206
(comma 268); tali ultime categorie, a prescindere dalle modalita' di
calcolo, se contributivo o retributivo, del trattamento goduto.
In secondo luogo, va ribadito che, come gia' precisato, e'
mancata del tutto la individuazione dello scopo del prelievo, ovvero
la sua destinazione a fini endo-previdenziali (tale non potendosi
considerare il semplice accantonamento di cui al comma 265), di
talche' tali somme parrebbero destinate a confluire nella fiscalita'
generale, circostanza avvalorata dagli atti, successivi
all'approvazione della legge, predisposti congiuntamente dal Servizio
del bilancio del Senato e dal Servizio bilancio dello Stato, cui si
e' gia' fatto riferimento (cfr. Dossier intitolato «Effetti sui saldi
e conto risorse e impieghi, del gennaio 2019, il quale, alla Tabella
8, nello specificare i «Principali interventi e mezzi di
finanziamento», ricomprende tra i «mezzi di copertura» la voce
«Misure sulle pensioni piu' elevate»).
Inoltre, come correttamente posto in luce dalla difesa dei
ricorrenti, non parrebbe sussistere la situazione di grave crisi del
sistema pensionistico, indotta da vari fattori - endogeni ed esogeni,
da ponderarsi attentamente, che consente di derogare al principio di
affidamento in ordine al mantenimento del trattamento pensionistico
gia' maturato (tra le altre, sentenze n. 69 del 2014, n. 166 del
2012, n. 302 del 2010, n. 446 del 2002).
Difatti, a fronte del prelievo imposto, sono state adottate
misure espansive della pubblica spesa e, in particolare nel comparto
previdenziale, con il D.L. 28 gennaio 2019, n. 4, recante
Disposizioni urgenti in materia di reddito di cittadinanza e di
pensioni, convertito in legge, con modificazioni dall'art. 1, comma
1, legge 28 marzo 2019, n. 26 che, nel riformare i requisiti di
accesso alla pensione, ha consentito un significativo aumento degli
aventi diritto al collocamento in quiescenza, con conseguenti oneri
per il bilancio statale, per la cui copertura sono stati previsti
stanziamenti annuali per il 2019, di euro 4.719,1 milioni, per il
2020, di euro 8.717,1 milioni e, infine, per il 2021, di euro 9.266,5
milioni (cfr. art. 28, decreto-legge richiamato).
Infine, forti dubbi sussistono sul carattere della temporaneita'
del contributo, sia in ragione della eta' dei ricorrenti e della
durata del prelievo, pari a cinque anni, sia alla luce degli
interventi, susseguitisi negli anni, diretti a incidere sui
trattamenti pensionistici elevati, tra i quali vanno annoverati: a)
l'art. 37 della legge 23 dicembre 1999, n. 488, che aveva introdotto
un contributo di solidarieta' nella misura del 2 per cento. Le somme
cosi' prelevate confluivano in un fondo, di cui alla legge n. 196 del
1997 (articoli 5 e 9, comma 3), per la copertura previdenziale di
lavoratori in formazione; b) la legge 24 dicembre 2003, n. 350 che,
all'art. 3, comma 102 prevedeva, per un periodo di tre anni, un
contributo di solidarieta' nella misura del 3 per cento; c) la legge
di conversione del decreto-legge 6 luglio 2011, n. 98 (legge 15
luglio 2011, n. 111) che, in considerazione della eccezionalita'
della situazione economica internazionale e tenuto conto delle
esigenze prioritarie di raggiungimento degli obiettivi di finanza
pubblica, a decorrere dal 1° agosto 2011 e fino al 31 dicembre 2014,
disponeva un contributo di perequazione, a decorrere dal 1° agosto
2011 e fino al 31 dicembre 2014, pari al 5 per cento per i
trattamenti pensionistici superiori a 90.000 euro lordi annui fino a
150.000 euro, nonche' pari al 10 per cento per la parte eccedente
150.000 euro; tale soglia veniva elevata al 15 per cento, per la
parte eccedente 200.000 euro, con il decreto-legge 6 dicembre 2011,
n. 201, convertito, con modificazioni, dalla legge 22 dicembre 2011,
n. 214 (la norma veniva dichiarata costituzionalmente illegittima con
la sentenza n. 116 del 2013); d) il decreto-legge 13 agosto 2011, n.
138 (convertito, con modificazioni dalla legge 14 settembre 2011, n.
148), che aveva introdotto un contributo di solidarieta' del 3 per
cento per i redditi complessivi di importo superiore a 300.000 euro
lordi annui, sulla parte eccedente il predetto importo, a decorrere
dal 1° gennaio 2011 e fino al 31 dicembre 2013; la misura veniva poi
prorogata al 31 dicembre 2016 con la legge n. 147 del 2013 (legge di
stabilita' per il 2014); la stessa legge, art. 1, commi 486 e 487,
prevedeva, a decorrere dal 10 gennaio 2014 e per un periodo di tre
anni, sugli importi dei trattamenti pensionistici corrisposti da enti
gestori di forme di previdenza obbligatorie, complessivamente
superiori a quattordici volte il trattamento minimo INPS, un
contributo di solidarieta' a favore delle gestioni previdenziali
obbligatorie. La norma veniva impugnata davanti alla Corte
costituzionale che, con sentenza n. 173 del 2016, dichiarava non
fondate le questioni di legittimita' costituzionale dell'art. 1,
comma 486, e inammissibile la questione di legittimita'
costituzionale del comma 487.
Il riferito quadro normativo rafforza l'eventualita' che le
decurtazioni via via attuate sui trattamenti pensionistici piu'
elevati vadano assumendo una connotazione di stabilita', venendo per
tale via a costituire una delle fonti di finanziamento del sistema
previdenziale o, financo, della fiscalita' generale, attuata in
maniera non conforme ai dettami costituzionali di cui agli articoli
3, 23 e 53 della Costituzione.
In conclusione, anche a voler ascrivere al prelievo in esame
natura di prestazione patrimoniale imposta per legge, in conformita'
al modello di cui all'art. 23 della Costituzione, le relative
disposizioni normative confliggerebbero, comunque, con i principi di
ragionevolezza e proporzionalita', in virtu' dello scrutinio
«stretto» di costituzionalita', che vuole che il contributo di
solidarieta' debba: operare all'interno del complessivo sistema della
previdenza; essere imposto dalla crisi contingente e grave del
predetto sistema; incidere sulle pensioni piu' elevate (in rapporto
alle pensioni minime); presentarsi come prelievo sostenibile;
rispettare il principio di proporzionalita'; essere comunque
utilizzato come misura una tantum (sentenze nn. 223/2012; 116/2013;
173/2016).
3. Violazione degli articoli 3, 23, 36 e 38 della Costituzione.
Sempre a voler escludere la natura tributaria del prelievo, non
verrebbero meno i dubbi di costituzionalita' della misura adottata
anche per altro aspetto.
Difatti, atteso il nesso inscindibile esistente tra gli articoli
36, comma 1, e 38, comma 2 della Costituzione, ovvero tra
retribuzione (legata alla quantita' e qualita' del lavoro prestato) e
pensione, ancorata alla retribuzione percepita in costanza di
servizio, il legislatore deve operare un corretto bilanciamento tra
gli interessi contrapposti, previa un'adeguata valutazione della
situazione finanziaria, basata su dati oggettivi, tutte le volte in
cui si voglia conseguire un risparmio di spesa in materia
pensionistica (Corte costituzionale sentenza n. 250 del 2017), data
l'esigenza fondamentale di bilanciare la garanzia del legittimo
affidamento nella sicurezza giuridica, da una parte, con altri valori
costituzionalmente rilevanti, dall'altra (cfr. Corte costituzionale
30 aprile 2015, n. 70).
Nel caso in esame tale valutazione sembra essere del tutto
assente, non emergendo dai lavori preparatori della legge n. 145/2018
una adeguata ponderazione delle esigenze finanziarie, e non
risultando evidenziate le ragioni che ne giustifichino la prevalenza
sui diritti oggetto di bilanciamento.
Ma anche a voler riconoscere la sottesa esigenza di «una maggiore
equita' del sistema previdenziale» (cfr. documento di Aggiornamento
del quadro macroeconomico e di finanza pubblica - Dicembre 2018,
predisposto dal MEF, «Misure correttive per il conseguimento dei
nuovi obiettivi»), innegabile appare che questa sia stata perseguita
attraverso strumenti che, limitando le misure restrittive ad alcune
categorie di pensionati, si appalesano non rispettosi dei criteri di
proporzionalita' e ragionevolezza di cui all'art. 3 Costituzione.
Difatti, se lo scopo del Legislatore andasse ricercato nella
necessita' di ricondurre il sistema previdenziale ad un sostanziale
equilibrio tra contributi versati e pensione percepita, si dovrebbe
tenere nel debito conto, come correttamente argomentato da parte
attrice, della contribuzione effettivamente versata nel corso
dell'attivita' lavorativa.
Ragioni di equita' e di giustizia sostanziale, cioe',
imporrebbero una valutazione non in base al criterio di calcolo
utilizzato per determinare il trattamento pensionistico, ma in base
alla corrispondenza tra contribuzione versata e pensione percepita,
rimanendo irrazionale e discriminatorio il diverso criterio
utilizzato dal legislatore, che prescinde totalmente dalla durata del
rapporto lavorativo e, appunto, dalla contribuzione versata.
Se, infatti, il sistema di calcolo contributivo assicura una
effettiva rispondenza tra contributi versati e pensione percepita,
non puo' assiomaticamente affermarsi che, per contro, la pensione
calcolata con il sistema retributivo si traduca, sempre e comunque,
in un trattamento di miglior favore per il pensionato. In
particolare, nel caso di specie, tenuto conto dell'eta' media in cui
i ricorrenti sono stati collocati in quiescenza, e della durata
dell'attivita' lavorativa espletata (da tal uno per oltre cinquanta
anni), e' lecito presumere che la pensione percepita sia stata
preceduta dal versamento di idonea e sufficiente contribuzione.
A smentire siffatto preconcetto, valga altresi' l'introduzione,
nell'ordinamento, dell'art. 1, comma 707, della legge n. 190/2014, il
quale ha stabilito che il passaggio al sistema contributivo, previsto
dalla «riforma Fornero», non puo' comportare il riconoscimento di un
importo di pensione superiore a quello che sarebbe spettato
applicando il previgente sistema di calcolo retributivo (anche per le
pensioni, eventualmente, gia' liquidate, come disposto dal successivo
comma 708).
Stridente appare il contrasto con gli insegnamenti della Corte
costituzionale, in forza dei quali qualunque riforma, mirata a
puntellare il sistema pensionistico, e di sostegno previdenziale ai
piu' deboli, anche in un'ottica di mutualita' intergenerazionale,
deve essere assistita da quella incontestabile ragionevolezza, a
fronte della quale soltanto puo' consentirsi di derogare (in termini
accettabili) al principio di affidamento in ordine al mantenimento
del trattamento pensionistico gia' maturato (sentenze n. 69 del 2014,
n. 166 del 2012, n. 302 del 2010, n. 446 del 2002, ex plurimis).
Sotto altro profilo, non puo' essere dimenticato che un
contributo sulle pensioni, che non deve essere sganciato dalla
realta' economico-sociale, di cui i pensionati stessi sono partecipi
e consapevoli, deve costituire una misura del tutto eccezionale, nel
senso che non puo' essere ripetitivo e tradursi in un meccanismo di
alimentazione del sistema di previdenza. Seppure, per essere solidale
e ragionevole, e non infrangere la garanzia costituzionale dell'art.
38 della Costituzione, non puo' che essere diretto ad incidere sulle
pensioni piu' elevate, ma tale incidenza deve essere contenuta in
limiti di sostenibilita' e non superare livelli apprezzabili: per
cui, le aliquote di prelievo non possono essere eccessive e devono
rispettare il principio di proporzionalita', che e' esso stesso
criterio, in se', di ragionevolezza della misura (cfr. sentenza n.
173 del 2016).
Orbene, ritiene lo scrivente giudice che, nel caso, sia venuta
meno anche la tutela della proporzionalita' e dell'adeguatezza
(articoli 36 e 38 della Costituzione), posto che il prelievo attuato
incide con percentuali importanti, ben piu' elevate di quelle
previste nel corso degli anni precedenti, sui trattamenti
pensionistici in considerazione (l'aliquota di riduzione varia,
difatti, dal 15 al 40 per cento).
Il prelievo che, per quanto finora argomentato, non appare
correlato ne' a particolari esigenze finanziarie, ne' alla
salvaguardia della sostenibilita' del sistema previdenziale,
compromessa in maniera ben piu' elevata dalle contestuali riforme
inerenti il requisito di accesso alla pensione (cd quota 100), nella
sostanza altera in maniera consistente il nesso di tendenziale
equilibrio che deve sussistere tra le pensioni, da un lato, e le
retribuzioni e la contribuzione versata dall'altra.
Pur se non deve ritenersi sussistente un rapporto di
indefettibile corrispondenza tra le pensioni e le retribuzioni e tra
le pensioni e l'ammontare della contribuzione versata, ma una
tendenziale correlazione, che salvaguardi l'idoneita' del trattamento
previdenziale a soddisfare le esigenze di vita (cfr. sentenza n.
104/2018 del 23 maggio 2018), non appare consentita, in ragione dei
dettami della Costituzione, una definitiva compromissione di tale
correlazione.
Difatti, l'art. 36 della Costituzione, applicabile alle
prestazioni previdenziali per il tramite e nella misura tracciata
dall'art. 38 della Costituzione, costituisce il parametro per la
valutazione delle esigenze di vita, in cui vanno ricompresi non solo
«i bisogni elementari e vitali», ma anche le esigenze relative al
tenore di vita conseguito dallo stesso lavoratore in rapporto al
reddito ed alla posizione sociale raggiunta in seno alla categoria di
appartenenza, per effetto dell'attivita' lavorativa svolta (cfr.
sentenza 7 luglio 1986, n. 173, richiamata da Corte costituzionale
sentenza 7 dicembre 2017, n. 259, del 1° dicembre 2017).
Risultano conseguentemente lesi i principi posti dagli articoli
2, 3, 36 e 38 della Costituzione, che impongono la preservazione di
un rapporto di corrispondenza tra pensioni e retribuzioni, mediante
meccanismi di raccordo atti a scongiurare il rischio di un
irragionevole scostamento, sintomatico dell'inadeguatezza del
trattamento previdenziale corrisposto (sentenza n. 226 del 1993),
giacche' il prelievo: incide sulle situazioni sostanziali poste in
essere da leggi precedenti, frustrando l'affidamento del pensionato
nella certezza delle situazioni giuridiche acquisite; incide su
redditi ormai consolidati nel loro ammontare, e percepiti da
cittadini rispetto ai quali non risulta piu' possibile neppure
ridisegnare sul piano sinallagmatico il rapporto di lavoro» (cfr.
sentenza del 5 giugno 2013, n. 116); data la durata quinquennale e la
sequenza dei provvedimenti che lo hanno preceduto, non pare
rispettare il requisito della «temporaneita'», indicato come un
elemento essenziale, ai fini del rispetto dei criteri di
proporzionalita' e ragionevolezza di cui all'art. 3 Costituzione
(sentenza n. 173/2016 cit.); impone un sacrificio ad una ristretta
cerchia di soggetti, in maniera ingiustificata e discriminatoria, che
si rivela impropriamente sostitutivo di un intervento di fiscalita'
generale nei confronti di tutti i cittadini (ordinanza Sezione Friuli
n. 6/2019, cit.); incide, in modo consistente e non proporzionato,
sui trattamenti pensionistici, cosi' consistentemente alterando la
tendenziale correlazione tra retribuzione e pensione.
Si impone, infine, un'ultima notazione.
La norma sospettata di incostituzionalita' giunge al termine di
una lunga sequenza di provvedimenti diretti ad incidere sui
trattamenti pensionistici elevati, in ordine ai quali il Giudice
delle leggi si e' plurime volte pronunciato, dettando e individuando
principi e criteri idonei a circoscrivere e rendere conformi ai
dettami della Carta costituzionale gli interventi in subiecta
materia, criteri da ultimo compiutamente. delineati nella sentenza n.
173 del 2016.
E' stato cosi' ribadito che, affinche' un intervento ablativo
possa essere configurato come sicuramente ragionevole, non
imprevedibile e sostenibile, debba operare all'interno
dell'ordinamento previdenziale, come misura di solidarieta' «forte»,
mirata a puntellare il sistema pensionistico, e di sostegno
previdenziale ai piu' deboli, anche in un'ottica di mutualita'
intergenerazionale, siccome imposta da una situazione di grave crisi
del sistema stesso, indotta da vari fattori - endogeni ed esogeni
...che devono essere oggetto di attenta ponderazione da parte del
legislatore, in modo da conferire all'intervento quella
incontestabile ragionevolezza, a fronte della quale soltanto puo'
consentirsi di derogare (in termini accettabili) al principio di
affidamento in ordine al mantenimento del trattamento pensionistico
gia' maturato (sentenze n. 69 del 2014, n. 166 del 2012, n. 302 del
2010, n. 446 del 2002, ex plurimis).
Orbene, alla luce di tali criteri pare possibile ravvisare, nelle
decurtazioni operate dall'art. 1, comma 261, della legge n. 145/2018,
anche la violazione dell'art. 136 primo comma della Costituzione, con
elusione del giudicato costituzionale, rinvenibile non solo quando il
legislatore emana una norma che costituisce una «mera riproduzione»
(sentenze n. 73 del 2013 e n. 245 del 2012) di quella gia' ritenuta
lesiva della Costituzione, ma anche se la nuova disciplina mira a
«perseguire e raggiungere, «anche se indirettamente», esiti
corrispondenti» (cfr. Corte costituzionale, sentenze n. 73 del 2013,
n. 245 del 2012, n. 922 del 1988, n. 223 del 1983, n. 88 del 1966).
Difatti, il disposto prelievo non pare conforme ai principi di
ragionevolezza, di affidamento e della tutela previdenziale, oggetto
di uno scrutinio «stretto» di costituzionalita'; non appaiono
individuate condizioni atte a configurare l'intervento ablativo come
sicuramente ragionevole, non imprevedibile e sostenibile; non appare
diretto a puntellare il sistema pensionistico, e di sostegno
previdenziale ai piu' deboli, anche in un'ottica di mutualita'
intergenerazionale; non risulta essere stato oggetto di attenta
ponderazione da parte del legislatore; non si palesa come misura
improntata effettivamente alla solidarieta' previdenziale, ne' quale
misura una tantum.
Alla luce di tutte le argomentazioni che precedono, il presente
giudizio, non potendo essere definito nel merito, se non previa
risoluzione delle prospettate questioni di legittimita'
costituzionale, deve essere sospeso, con rimessione degli atti alla
Corte costituzionale.